Quien se imponga en los
comicios de mañana debería trazar, en los primeros cien días del próximo
período presidencial, objetivos cuantificables que permitan desplegar una
visión de largo plazo.
Natalia Aquilino y Jimena
Rubio.
Directora e investigadora del
programa de Monitoreo y Evaluación de CIPPEC respectivamente..
La Nación. 26 de octubre de
2019
En sus primeros cien días de
gobierno, Mauricio Macri tomó decisiones vinculadas a la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, al Ente Nacional de Comunicaciones, al Código Procesal
Penal de la Nación, a las contribuciones patronales y a impuestos
coparticipables, entre otras. En los suyos, Cristina Fernández creó el
Ministerio de Ciencia y Tecnología (2007) y reformó el Sistema Integrado
Previsional Argentino y las contribuciones patronales (2011). Néstor Kirchner,
en sus primeros cien días tomó medidas relativas a la Administración Pública
Nacional, a la Corte Suprema, derogó la ley de flexibilización laboral y se
reunió con los presidentes de Estados Unidos, George W. Bush, y de Brasil, Luiz
Inácio Lula da Silva. Todos modificaron el presupuesto y la ley de ministerios.
Los primeros cien días de
gobierno son el 6% de un mandato de cuatro años. En tan poco tiempo, no es
mucho lo que puede lograrse en términos de concretar objetivos estratégicos de
política ni lo que puede decirse sobre el futuro desempeño del gobierno. Pero
esos primeros días tienen un significado simbólico y son interpretados muchas
veces como un termómetro del poder de un presidente entrante.
La definición del gabinete y
la estructura de ministerios, la cantidad de decretos, los viajes
internacionales de los presidentes, las leyes enviadas del Poder Ejecutivo al
Legislativo y las medidas urgentes son algunos de los indicadores que se usan
para analizar los primeros cien días. De manera implícita, tomar muchas
decisiones es sinónimo de fortaleza, capacidad de gestión y potencial
efectividad de un gobierno. Sin embargo, tomar decisiones sin un plan acordado
con objetivos y metas conocidos por la sociedad puede ser contraproducente para
generar horizontes institucionales de largo plazo.
La Argentina es uno de los
pocos países de América Latina y el Caribe (junto con Granada, San Cristóbal y
Nieves, Santa Lucía y Surinam) que no tiene un área de gobierno específica de
planificación y seguimiento del desarrollo. La mayoría de los países cuenta con
una institución a nivel de Ministerio encargada de la planificación de forma
exclusiva. En menores proporciones, la función de la planificación nacional en
los países está a cargo de ministerios u otras autoridades del área económica
que concentran las funciones de planificación y finanzas o de las secretarías
de gobierno.
Según el Planbarómetro de la
Cepal, de los 37 países de América Latina, 30 tienen algún instrumento de
planificación del desarrollo, 26 cuentan con mecanismos de coordinación
(implementación y seguimiento) y 22 presentaron informes voluntarios con base
en la Agenda 2030. Por ejemplo, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Perú, entre
otros, cuentan con planes de desarrollo de mediano y largo plazo.
El foco de la gestión
La estrategia de un gobierno
necesita estar basada en un plan y su seguimiento. Pensar y concertar un plan
de gobierno mejora el foco estratégico de la gestión, contribuye a crear
mecanismos de coordinación, a priorizar y asignar recursos públicos, a medir
resultados y a dar explicaciones sobre logros y desafíos.
La planificación contribuye a
generar un sistema que articule una visión coherente de objetivos, metas y
resultados en el mediano plazo que sean conocidos por los distintos actores y
sectores de política, y que permita la alineación estratégica de los distintos
programas y políticas existentes. Además, tiene un papel insustituible a la
hora de priorizar y asignar los recursos públicos por medio del presupuesto.
Identificar objetivos y metas de desarrollo nacionales establece un referente
que permite asignar fondos a los sectores y programas que resultan más
efectivos para satisfacer las necesidades sociales.
Los planes permiten medir los
resultados de la acción del gobierno. Una vez iniciada la acción, los objetivos
y metas definidos son la base para monitorear y evaluar el desempeño según su
grado de cumplimiento. El monitoreo permite hacer un seguimiento de las
acciones de gobierno: facilita la medición de los logros y permite ajustar las
políticas públicas durante la implementación para optimizar el uso de recursos.
Por su parte, la evaluación permite medir la calidad de los servicios
brindados, detectar y solucionar cuellos de botella durante la implementación y
estimar los cambios sociales y económicos atribuibles a las políticas.
Finalmente, articular el plan
de gobierno con una política de datos abiertos facilita la rendición de
cuentas. La información es un activo que permite empoderar a las comunidades en
tanto visibiliza distintas problemáticas. Así, fortalecer los mecanismos de
rendición de cuentas mejora los mecanismos de control, permiten robustecer la
integridad de la gestión pública y medir el desempeño de la acción estatal.
Deuda pendiente
A nivel nacional, la Argentina
tiene experiencias desarticuladas de planificación, monitoreo y evaluación de
la gestión de gobierno. La iniciativa con mayor trayectoria desde el retorno a
la democracia es la relacionada con los compromisos internacionales -los
Objetivos del Milenio (2000- 2015) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(2015-2030)- en los que el establecimiento de metas y su reporte sistemático
son requisitos ineludibles ante las Naciones Unidas. Sin embargo, su
vinculación con la agenda nacional de desarrollo y los sistemas de gestión del
Estado Nacional (como el presupuesto, el sistema de inversión o los mecanismos
de rendición de cuentas) es aún escasa.
En los últimos años ha habido
algunas experiencias del Estado nacional vinculadas a la definición de planes.
Entre 2003 y 2015, la planificación se llevó a cabo por sectores, se elaboró de
manera participativa y federal, y definió políticas y programas para alcanzar
metas y objetivos con una racionalidad técnica. Sin embargo, esos planes no
contaron con un núcleo articulador común -como podría ser un plan de gobierno-
ni con un sistema sólido e integrado de información estratégica. Fueron
experiencias aisladas.
Entre 2015 y 2019 se puso foco
en la definición de objetivos y metas a nivel de las jurisdicciones de la
Administración Pública Nacional y en la articulación con la iniciativa "8
objetivos y 100 prioridades de gobierno". Esta iniciativa resultó
fructífera en términos de la identificación de prioridades y su vinculación con
el presupuesto, pero mostró debilidades en relación con la falta de metas
cuantificables conocidas, la identificación de un área a cargo de la gestión,
la falta de articulación con una visión estratégica de largo plazo y la
ausencia de una política de monitoreo y rendición de cuentas de los objetivos y
prioridades. Por su parte, el espacio "Argentina 2030" también buscó
elaborar una visión compartida del país a futuro a través del diálogo social,
pero no llegó a elaborar un plan de largo plazo.
Coordinar acciones
Para ilustrar la importancia
de planificar, 15 provincias argentinas tienen algún instrumento de
planificación del desarrollo públicos y en formato de leyes, 23 desarrollaron
planes sectoriales (salud, turismo, ambiente) y nueve cuentan con mecanismos de
coordinación sociales (Consejos Económicos y Sociales).
Una estrategia de desarrollo
nacional fijada en un plan con actores sociales a través de un Consejo
Económico y Social contribuiría a fortalecer las decisiones de largo plazo y la
legitimidad de las medidas. Para trazar los consensos y monitorear su
cumplimiento, sería crucial crear una unidad de gestión estratégica del plan
que defina objetivos, coordine acciones, ayude a destrabar problemas de
implementación y realice el seguimiento y evaluación de impactos y resultados.
Un plan de gobierno con
objetivos y metas cuantificables, que sea elaborado durante los primeros cien
días de la gestión entrante en diciembre de 2019, es un primer paso que pondría
a la Argentina en el camino de lograr una estrategia de gobierno más
comprensiva, tal como llevaron adelante muchas provincias. La presentación del
plan el 1 de marzo de 2020 durante la Asamblea Legislativa sería una medida
fundamental para orientar estratégicamente la gestión, aumentar la confianza en
el largo plazo y contribuir a una ejecución de presupuesto alineado a los
objetivos allí planteados. A su vez, el plan facilitaría la rendición de
cuentas permanente durante los informes mensuales del jefe de Gabinete al
Congreso con base en la información provista por la unidad de gestión
estratégica.
Por eso, más allá de la
cantidad de medidas adoptadas, de leyes sancionadas y de viajes y reuniones
realizadas, la elaboración de un plan debería estar entre las prioridades de
esos cien primeros días. Un plan que ayude a la consolidación de una estrategia
nacional de desarrollo.
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